2024年12月召开的中央经济工作会议提出“要实施更加积极的财政政策”这一表述，是2025年中国加力扩张的宏观调控思路中，非常重要的工作部署之一，备受关注。

具体如何做？政府债券作为财政政策的重要有机组成和抓手，中央经济工作会议对其发行规模及投向安排提出“两增”要求，即“增加发行超长期特别国债，持续支持‘两重’项目和‘两新’政策实施”“增加地方政府专项债券发行使用，扩大投向领域和用作项目资本金范围”。

更大规模的政府债券未来可期。那么，2025年，超长期特别国债在规模投向上相较2024年会有哪些异同？近日，国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（以下简称《意见》），将从哪些方面助力专项债更好发挥作用？今年的2万亿元地方债置换额度已启动发行，各地区额度将如何分配？立足于此次化债方案，“越化越高”的痼疾能否消除？围绕上述话题，《金融时报》记者特约中诚信国际研究院执行院长袁海霞、长城证券首席经济学家汪毅进行对话。

《金融时报》记者：2025年，超长期特别国债在规模投向上较2024年有哪些异同？

汪毅：2025年超长期特别国债发行规模有望进一步扩大，其投向在延续2024年支持“两重”建设的基础上，将有新的拓展和深化。具体来看，继续支持长江经济带生态环境保护和绿色发展、西部陆海新通道建设、农业转移人口市民化公共服务体系建设、高等教育提质升级等重点任务，并将水利支持范围拓展至全国大中型灌区、大中型引调水工程，还将重点都市圈城际铁路建设等项目纳入支持范围，在全国范围全面实施有效降低全社会物流成本行动。

在“两新”方面，将设备更新支持范围扩大至电子信息、安全生产、设施农业等领域，对个人消费者购买手机、平板、智能手表手环等数码产品给予补贴。同时，进一步提高新能源城市公交车及动力电池更新、农机报废更新补贴标准，加大家装消费品换新的支持力度，并进一步简化设备更新审批流程，提高经营主体设备更新的便利度。

袁海霞：2025年，“两新”扩围能够为提振内需提供有力支持，但也需注意支持过程中所产生的问题，比如寻租现象、部分额度用于生产端而非直接用于消费端等。从“两重”来看，在项目选择上，将更加注重项目综合效益，资金或优先投入涉及国计民生的重大项目，更好发挥超长期特别国债稳投资、促增长的重要作用。

《金融时报》记者：一揽子增量政策中提出“发行特别国债支持国有大行补充核心一级资本”，目前相关银行正在测算和细化补充资本方案，预计所需资金规模多少？为何补充国有大行与中小银行资本发债品类有所不同？

袁海霞：目前，银行负债面临成本和规模双重压力。因此，通过发行特别国债补充国有大行资本具有一定必要性，预计2025年可发行5000亿元至1万亿元特别国债补充银行资本，提升国有大行抗风险和信贷投放能力，更好支持实体经济修复，在金融化债持续推进下，也有利于保障银行自身经营安全性，为国有大行继续参与融资平台债务置换、展期等提供更多空间。

2020年至2022年，新增5500亿元地方政府专项债券，专项用于补充中小银行资本金。中小银行基本属于地方性银行，更多服务于当地经济，其分布较散、资本补充需求差异也较大，地方政府也更了解银行经营、资本等情况，更适合通过发行专项债补充资本。截至2024年末，中小银行专项债累计发行4313.2亿元，仍有1156.8亿元的额度待使用，同时，考虑到中小银行特别是民营银行资本充足率有所走弱，发行专项债补充中小银行资本金仍有较大必要和空间。

《金融时报》记者：《意见》明确，专项债券投向领域实施“负面清单”管理，可解决哪些现实问题？

袁海霞：在过去较为严格的“正面清单”管理模式下，专项债存在符合条件的项目缺乏而导致的资金闲置、挪用等问题。“负面清单”管理为专项债投向领域有序拓宽奠定良好的制度基础，地方可自行决定专项债项目投向领域，投向领域将有较大幅度的拓宽，有助于促进专项债项目与当地实际需求精准匹配，减少“钱等项目”等现象，助力提升专项债资金使用效率。同时，有助于增强地方的自主性、灵活性，充分调动和发挥地方进行经济建设的积极性，更好发挥地方政府在宏观调控中的作用。

《金融时报》记者：《意见》将专项债用作资本金范围扩大至22个，比例上限提高至30%，如何看待这一调整？

汪毅：这一调整旨在提升专项债券的使用效率和投资效益，支持更多领域的基础设施建设和经济发展。具体来看，新增的领域包括增加新兴产业基础设施，传统基础设施安全性、智能化改造，以及卫生健康、养老托育、省级产业园区基础设施，有助于提升基础设施现代化水平，增强公共服务供给能力，促进产业集聚和经济发展。同时，提高资本金比例上限至30%，能够在更大程度上发挥专项债撬动项目投资的作用，降低项目融资成本，加快重点领域的重大项目实施，对于稳投资、稳增长具有重要作用。不过，在实施过程中，地方政府也需要加强项目管理和风险防控，确保资金使用的安全性和有效性。

袁海霞：上述调整有助于推动进一步发挥专项债“四两拨千斤”作用，同时，在财政承压的背景下也有助于减轻财政资金作专项债项目配套融资的压力。

值得一提的是，近年来，专项债作资本金范围不断拓宽、规模持续增加、比例逐步抬升，但目前各省专项债用作资本金比例仍相对较低，这除了与专项债用作资本金范围相对受限、优质项目欠缺、社会资本参与意愿不足有关外，也与地方政府出于防止新增隐性债务的考虑、实际操作较为谨慎有关。同时，在当前基建项目逐步饱和，专项债项目收益偏低、偿还风险加大，社会资本偿还顺序靠后等影响下，金融机构参与意愿不足也对此形成了掣肘。

后续来看，应统筹化债与发展，适时优化调整化债政策；进一步完善投融资对接机制，用好推进有效投资重要项目协调机制；积极培育为基建投融资提供专业化服务的机构，降低地方政府与金融机构等社会参与方之间的信息不对称等。

《金融时报》记者：今年2万亿元地方债置换额度发行工作已启动，地区间额度分配较2024年会有怎样变化？

汪毅：2024年2万亿元置换存量隐性债务额度分配完毕，其中，江苏规模最大，达2511亿元；湖南、河南、贵州、四川和山东的置换债规模超1000亿元。考虑到隐性债务化解是一个长期且持续的过程，2025年各地区在额度分配上可能会延续2024年的部分原则和模式，如对于隐性债务规模较大、偿债压力较重的地区，仍会给予相对较多的额度支持，像江苏、河南等经济大省及债务规模较大的省份，可能依然会占据较大份额。

袁海霞：财政部明确提出“根据地方政府隐性债务规模，按照全国统一比例，分配地方政府债务限额”“一次报批，分三年实施”，各省获得整体额度已经落地，2025年各省发行额度与2024年相比不会有变化，但整体实施节奏上还有优化空间，建议可按照优先短期内更大规模来安排，例如，选择“2-3-1”而非“2-2-2”的形式，尽快提振信心和预期。同时还需注意，省以下额度分配或仍有一定博弈空间，各省或考虑实际债务压力以及现阶段各地化债性价比，根据轻重缓急，适度向存量隐性债务规模较大、成本较高、到期时间临近的市县倾斜。

《金融时报》记者：“坚决遏制隐性债务增量”首次提出至今已有7年时间，不知目前情况如何？

袁海霞：近年来，在“遏增量、化存量”基调下，我国开展了几轮大规模债务化解工作，财政部口径的隐性债务规模显著压降，以城投有息债务统计的债务增速放缓，风险得以缓释。然而，在过去的债务化解中也出现了个别地区的问题：一是随着地方财政收支压力加大，化债压力向财政传导，叠加宏观收缩效应显现，重点区域、部分经济大省增长压力抬升；二是“财政加速器”作用仍待发挥，影响经济增长，制约化债效果；三是化债过程中借新还旧依赖加深，同时，“债务—投资”驱动模式下部分地方政府仍有较高的新增融资需求，付息压力进一步凸显。

汪毅：近年来，经济增长放缓，地方经济增速下降，导致地方政府的税收减少，同时，地方政府性基金收入（土地出让金）明显下滑。而地方政府在推动城镇化、基础设施建设、科技产业发展等方面需要大量资金，一般公共预算、政府性基金收入、专项债、转移支付等传统渠道难以满足全部资金需求。因此，地方政府往往通过城市投融资平台、地方国有企业来实现资金融通。此外，在实际化债过程中，由于债权人无意愿或无力承受较高利益减损，地方政府性债务往往更多依赖于借新还旧的方式，进行以缓解短期偿债压力目标为主的化债。这种模式下，债务期限越长，利率越高，会推高债务总成本。同时，借新还旧的模式通常存在还旧债和借新债之间的时间差，使得债务人需要过桥资金，而短期过桥资金的利率相对较高，进一步推高了债务负担。

《金融时报》记者：最新化债方案落地，如何确保化债资金不被挪用、滥用？

袁海霞：推动地方债务良性循环的关键取决于深层次问题的进一步理顺，也决定了本轮化债的最终效果及可持续性。在当前化债过程中，确保资金用到该用的地方，需要做到以下三点。

一是要做好区域额度分配工作，对区域债务压力、经济发展情况、化债计划安排等进行年度评估，以“发展中化债”为政策导向合理分配资金额度，让资金流向化债性价比更高的地区。二是要做好资金全流程监管工作，实时掌握资金到位情况、化债进度等，严防资金挪用、滥用。三是可设立奖惩机制，对化债不力、资金使用违规的地区缩减下一年度资金额度，并对相关责任人进行问责，反之对于化债效果较好的地区进行额度倾斜。